Einleitung Policy-Analyse. Elemente der Kritik und Perspektiven der Neuorientierung

Abstract

Die Policy-Analyse1 sowohl in ihrer beschreibend-erklärenden als auch beratenden Form blickt auf eine Zeit der Verunsicherung zurück. In den 80er Jahren wurde die Erklärungskraft ihrer steuerungstheoretischen Annahmen und der Nutzen der verwendeten Begrifflichkeit ebenso wie die methodologische und demokratisch-legitimatorische Basis ihrer Beratungstätigkeit nachdrücklich in Zweifel gezogen. So wurde kritisiert, daß die politischen Instrumente, die sie unterscheidet, in der unordentlichen Wirklichkeit nicht greifen und die erwünschten Wirkungen hervorbringen. Empirische Befunde ergaben, daß die Phasen ihres politischen Prozeßmodells "Problemdefinition, Politikformulierung, Implementation und Evaluation/Feedback-Loop" sich nicht — wie konzipiert — funktional getrennt logisch aneinanderreihen. Vielmehr können sie simultan verlaufen oder sich in der Richtung umkehren. Auch lassen sich einzelne Politikinhalte oder Policies in keiner Phase des politischen Prozesses klar und säuberlich voneinander trennen, sondern überlappen und beeinflussen sich wechselseitig. Darüber hinaus wurde der praktisch-beratenden Policy-Analyse vorgeworfen, sie diene als technokratisches Herrschaftsinstrument. Trotz der Enttäuschung über die mangelnde steuerungstheoretische Erklärungskraft und den eher bescheidenen wissenschaftlich-beraterischen Erfolg der Policy-Analyse gelang es jedoch, die erfahrene Kritik konstruktiv zu wenden. Die Verunsicherung und Selbstzweifel mündeten in konzeptionelle und theoretische Weiterungen, die die Policy-Analyse deutlich bereichert haben. So wurden in den analytischen Überlegungen Ideen und Argumenten bei der Erklärung der Entstehung von Policies mehr Bedeutung zugemessen. Um der Unordentlichkeit des politischen Alltags und dem verschränkten Handeln staatlicher und privater Akteure Rechnung zu tragen, wurden die Policy-Netzwerkanalyse, das Garbage Can-Modell und das Konzept der Policy Advocacy-Koalition in die Analyse integriert. Auch die sektorelle, funktionale und internationale Verflechtung von politischen Maßnahmen wurde zunehmend berücksichtigt. Bei der wissenschaftlichen Politikberatung erfolgte mit dem "Postpositivismus" und der "partizipatorischen Policy-Analyse" eine methodologische und demokratietheoretische Neubesinnung. Die erwähnten Neuerungen und Weiterungen vollzogen sich zum einen explizit als Antwort auf die konstatierten Mängel; zum anderen ergaben sich Veränderungen aus der Integration von theoretischen Entwicklungen, die sich davon unabhängig in Politikwissenschaft, Soziologie und Ökonomie vollzogen hatten (so im Fall der Policy-Netzwerk-Analyse und des "Garbage Can"-Ansatzes). Beide Formen der Neuorientierung trugen zur Ausdifferenzierung der Begrifflichkeit und der Fragestellungen der Policy-Analyse bei und sollen in diesem Band zu Worte kommen.